Zoneamento Ambiental - Um instrumento a Serviço da Amazônia

O país está dividido convencionalmente em cinco grandes regiões geográficas, para efeitos político-administrativos. De todas elas, a maior é sabidamente a Região Norte; corresponde à Amazônia tradicional, definida a partir de critérios fisiográficos. A ela sobrepõe-se a Amazônia Legal, delimitada para fins políticos e de planejamento; abrange uma área maior, correspondente a aproximadamente 60% do território nacional.

A Amazônia Legal apresenta uma grande diversidade de ecossistemas e ocupações humanas, que vão desde a floresta densa aos campos naturais, passando por regiões de floresta aberta e de cerrados, além de áreas urbanas e áreas de exploração econômica: agricultura, pecuária, extrativismo, mineração e outras formas de utilização do solo.

Embora tenha o bioma ainda mais bem conservado do país – a Floresta Amazônica –, o conflito pela disputa dos recursos naturais ali existentes é uma constante na Amazônia Legal, despertando o interesse de outros países, além de uma generalizada preocupação internacional.

Evidentemente, esse conflito ambiental (a um tempo econômico e ecológico) é resultado, dentre outros fatores socioeconômicos, das políticas e projetos governamentais de ocupação da região. Não se tinha, até poucas décadas atrás, uma visão prospectiva do planejamento ambiental. Além disso, o avanço de atividades clandestinas prossegue de maneira quase impune e arrogante, por vezes, com a conivência de quem não devia permitir tantos abusos.

Se o ambiente é resultado da interação da espécie humana com os demais elementos naturais, é certo que o uso do espaço natural e do espaço social precisa obedecer às leis e condições que distinguem e diferenciam esses espaços.

De outro lado, não há como negar e afastar a característica própria da espécie humana, que tem uma capacidade diferenciada de criação, idealização e de edificação do seu próprio mundo, alterando o ambiente natural e a paisagem em que vive[1].

Para isto devem voltar-se os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, em particular o zoneamento ecológico-econômico (ou simplesmente zoneamento ambiental), que pode ser definido como o resultado de estudos conduzidos para o conhecimento sistematizado de características, fragilidades e potencialidades do meio, a partir de aspectos ambientais escolhidos em determinado espaço. Qualquer uso desse espaço que se queira fazer, econômico e outros, sem se levar em conta os elementares princípios da precaução e da preservação, é uma temeridade cujo alto preço pode ser incalculável.

Assim, o zoneamento ambiental se ocupa das bases de sustentação das atividades humanas que requisitam os espaços naturais de cunho social – como são o solo, em geral, e os grandes biomas, em especial –, para utilização de seus recursos (de interesse coletivo) e o desenvolvimento das atividades econômicas.

E sob essa nova percepção, em que se procura conhecer o ambiente em função do seu ordenamento, buscaremos tratar da preservação do bioma amazônico.

Não se pode propor e aplicar um instrumento de gestão, como o zoneamento ambiental, sem antes conhecer a realidade da ocupação do espaço natural em que se pretende ordenar as atividades econômicas.

É óbvio que o presente trabalho não se presta a tratar dessa questão na profundidade necessária à aplicação do instrumento; mas, apenas para nossa breve incursão no assunto, vale mencionar alguns fatos históricos de interesse, que se encontram registrados no GEO Brasil 2002 – Perspectivas do Meio Ambiente no Brasil[2].

Durante a segunda metade do século XIX, a ocupação do espaço natural, que mais tarde viria a ser denominado de Amazônia Legal, foi motivada pelo extrativismo, à procura de borracha, cuja demanda crescente exigia um rápido aumento de produção. Este foi o chamado “ciclo da borracha”, que teve seus anos áureos na virada do século XIX e seu declínio por volta de 1920. Nesse mesmo período histórico deve ser lembrada a ação de missionários religiosos, que viria a influenciar significativamente a vida e a organização das populações indígenas e de colonos.

No período da Segunda Guerra Mundial, incentivou-se novamente o extrativismo da borracha. Terminada a guerra, o governo procurou manter uma política de incentivo ao extrativismo da borracha, com financiamento para a comercialização e o beneficiamento. O extrativismo da borracha sempre esteve ligado ao da castanha, e eram praticados nas mesmas áreas, conforme o período de chuvas.

A partir do final da década de 50, a região Sul do Pará e a pré-Amazônia Maranhense já vinham experimentando significativas taxas de crescimento econômico e populacional, quando foi iniciada a abertura da Rodovia Belém-Brasília.

De 1965 a 1985, o Brasil passou a praticar uma política de ocupação da Amazônia centrada na expansão agrícola, desestruturando o extrativismo vigente em várias regiões, como, por exemplo, no Estado do Pará, onde foram derrubados os castanhais mais ricos do país, e em Rondônia, na área de influência da BR 364.

Desapareceram também diversas áreas extrativistas em Mato Grosso e Maranhão, onde o babaçu era especialmente explorado. No Acre, muitos seringais foram transformados em pastos para gado ou simplesmente abandonados.

A partir de então muitos movimentos sociais vieram se arregimentando, e sua ação perdura e se desenvolve, por vozes de maneira conflitiva com os interesses da ocupação econômica agressiva.

Com a subseqüente implantação do 1º PND - Plano Nacional de Desenvolvimento (1969/73), em especial através do PIN-PROTERRA, novas rodovias (Transamazônica, Perimetral Norte) foram construídas, induzindo um importante movimento migratório para a região; esse fluxo foi estimulado com a oferta de terras para a formação das chamadas agrovilas, muitas das quais são hoje cidades consolidadas.

De 1974 a 1979, com o 2º PND, o Governo Federal deu continuidade aos esforços de integração da região amazônica com o centro-sul do Brasil, doutrina então dominante, contemplando a expansão da infra-estrutura e a implantação de pólos difusores de desenvolvimento (o POLAMAZÔNIA).

Tais ações, conjugadas com a concessão de incentivos fiscais para empreendimentos agrícolas e industriais na região, objetivam o seu indispensável desenvolvimento econômico e social; em decorrência, motivaram uma importante e definitiva alteração no uso do solo, com a supressão da cobertura florestal nativa, visando à abertura de frentes agrícolas (uso alternativo do solo), principalmente voltadas à formação de pastagens, que hoje caracterizam uma porção da paisagem da região.

A extração madeireira veio igualmente no processo de ocupação da Amazônia, com preocupantes conseqüências ambientais. A partir da década de 70, com a implantação das estruturas viárias, a madeira passou a ser o principal produto extrativo da região amazônica.

O impacto direto do desflorestamento é refletido fortemente na rápida redução da cobertura florestal. Esse processo cumulativo passou a ser influenciado de várias formas, em diferentes níveis, pela presença humana e por força das políticas governamentais, que priorizavam alternativas de uso da terra pouco condizentes com a vocação de desenvolvimento da região. Não faltou governador de Estado empunhando motosserra!...

Na década de 80, o corte raso para fins agropecuários na Amazônia sofreu grande incremento, impulsionado pela adoção de políticas governamentais então em vigor, como, por exemplo, os incentivos fiscais aos programas de conversão de floresta em projetos agropecuários.

Ainda, no final dos anos 70 e início dos anos 80, consideráveis glebas de terra foram adquiridas pelo Governo Federal para loteamentos da Reforma Agrária, ocasionando a migração de seringueiros e desencadear conflitos com fazendeiros na ocupação de novas áreas. É importante salientar que, em 1985, estava sendo lançado o Plano Nacional de Reforma Agrária.

A concentração fundiária e o conflito no campo, a aceleração do desmatamento, a desorganização do espaço social e cultural das comunidades locais, os desequilíbrios ecológicos causados pelas hidrelétricas, e pelos desmatamentos, a poluição por mercúrio, a pauperização das cidades são conseqüências dessas sucessivas políticas governamentais, descabidas e mal-alinhavadas.

A consolidação desta importante alteração na fisionomia regional é atestada pelas informações oficiais resultantes da análise das imagens de satélite, as quais permitiram a definição da área hoje designada como "Arco do Desmatamento". Os numerosos incêndios tiveram um papel nefasto nesse processo de degradação, como pode ser atestado pelo INPE.

Na virada do último século, o projeto denominado “Avança Brasil” estabeleceu como meta reestruturar e criar eixos nacionais de transporte e desenvolvimento, cujo objetivo é incentivar a produção nacional e integrar interna e internacionalmente o Brasil.

Rodovias, hidrovias, ferrovias, linhas de transmissão e gasodutos deveriam abrir caminho para a indústria, a pecuária e o comércio, chegando a lugares distantes.

Evidentemente, preocupam os impactos ambientais resultantes desse projeto governamental de ocupação, que dará continuidade à construção de eixos viários, principais vetores de expansão da fronteira agrícola e do desmatamento na configuração de um cenário de desenvolvimento convencional, calcado na pura e simples concepção desenvolvimentista e sem respeito ou preocupação pela qualidade e significância daquele macroecossistema.

Há, portanto, elevada probabilidade de reproduzir e ampliar os padrões de ocupação e desenvolvimento ocorrido nas últimas décadas, através da implementação de planos orientados para o mero crescimento econômico e a exploração das riquezas naturais da região.

Ainda, a principal política que persiste é a ênfase em grandes projetos de infra-estrutura desvinculados das políticas de desenvolvimento social, que poderiam melhorar a qualidade de vida da população local. De políticas públicas coerentes, nem se falar...

E a perspectiva para os próximos anos é que se desenvolvam novas propostas e, nessa esteira, se mobilizem forças políticas e sociais que possam implementar um novo destino para a Amazônia.

Enfim, está posto o desafio de construir um novo modelo histórico que incorpore a busca da sustentabilidade na Amazônia, o que apenas faz sentido se desdobrado em políticas públicas e gestão integrada, de âmbitos nacional, regional e local.

Neste contexto, surge a iniciativa de estabelecer um zoneamento ambiental na Amazônia Legal, ou conforme já convencionado, um Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE, para servir de instrumento para implementação de uma ou mais políticas públicas de desenvolvimento sustentável. Contudo, é imperioso orientar os processos de tomada de decisão sobre ações e projetos governamentais. Aliás, uma tal conjuntura vem sendo objeto de extensa negociação[3] e de preocupantes conflitos sociais e judiciais, como era de esperar.

Nessa linha, vale citar que, a passos lentos, o zoneamento ecológico-econômico vem sendo estudado há anos nos Estados amazônicos. No Acre, por exemplo, o Decreto Estadual 503, de 06 de abril de 1999, tratou do tema[4].

E, assim, conquanto se desenvolvam trabalhos em vista do zoneamento ecológico-econômico da região, dentro de uma política sustentável, semelhantes esforços vêm sendo atropelados por ações executivas e legislativas setoriais, que serão objeto de análise no presente trabalho.

Sem embargo, não podemos nos esquecer de que a realidade Amazônia apresenta uma série de conflitos sociais, econômicos e ambientais, que igualmente não podem ser ignorados.

A exploração de Floresta Amazônica ocorreu de forma empírica e, a despeito de atual vedação legal, ainda tem ocorrido, como resultado de sucessivas alternâncias de ações governamentais, divorciadas de um adequado planejamento territorial.

De fato, a partir de 1965, com a edição do Código Florestal, a exploração empírica da Floresta Amazônica foi proibida[5], embora na prática essa irracionalidade tenha persistido até o presente.

O art. 15 do Código Florestal procura evitar que se explore as riquezas das florestas primitivas da bacia amazônica, que só poderão ser utilizadas em observância a planos técnicos de condução e manejo.

Cabe esclarecer que, na redação do referido dispositivo, florestas primitivas consideram-se aquelas formadas por espécies ainda não tocadas. Se essas florestas decorrem de regeneração ou de indução por interferência humana, não são mais primitivas.

Em face da importância dessa vegetação, o art. 15 do Código Florestal concedeu prazo de um ano para a regulamentação do seu interesse específico.

Todavia, somente em 1974, com a edição do 2º Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei 6.151, de 4 de dezembro de 1974 (para vigorar no período de 1975/79), tratou-se de um zoneamento industrial com a finalidade de controlar a poluição e preservar o meio ambiente[6].

Ainda, o Governo federal editou o Decreto 83.518, de 25 de março de 1979, instituindo um Grupo de Trabalho para estudar uma política florestal para a região amazônica, o que costumeiramente não logrou êxito[7].

Em 1980, na ausência de uma genuína política florestal, o antigo Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal – IBDF, com a edição da Instrução Normativa 1, de 11 de abril, regulamentou pela primeira vez o art. 15 do Código Florestal[8].

Em 1981, através da Lei 6.938, de 31 de agosto, instituiu-se a Política Nacional de Meio Ambiente, objetivando promover o necessário respeito à qualidade ambiental, no desenvolvimento nacional, através da gestão integrada dos recursos naturais. Para tanto, entre os instrumentos previstos para lhe dar execução, criou-se o zoneamento ambiental[9].

Em seguida, foi editado o 3º Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PBDCT), através do Decreto 85.118, de 3 de setembro de 1980. Neste Plano constou a referência ao zoneamento, para nele se basear as linhas prioritárias de ação e pesquisa voltadas ao desenvolvimento regional da Amazônia. Os planos de desenvolvimento seguintes deram continuidade à política então em vigor, e o último PND foi aprovado pela Lei 7.486, de 6 de junho de 1986, para vigorar no período de 1986/89. Este previa a elaboração de uma legislação complementar ao Código Florestal, a fim de evitar o uso inconseqüente e predatório da Floresta Amazônica[10].

Em 1990, já sob a nova ordem constitucional, criou-se um novo Grupo de Trabalho para elaborar o zoneamento ecológico-econômico, nos termos do Decreto 99.193, de 27 de março. E, através do Decreto 99.540, de 21 de setembro do mesmo ano, definiram-se os princípios gerais para a execução dos trabalhos de zoneamento, num âmbito macrorregional e regional, e elegeu a Amazônia Legal como área prioritária para sua realização.

Em 1991, com o advento da Política Agrícola, instituída pela Lei 8.171, de 17 de janeiro, fez-se referência ao zoneamento agroecológico, que tem como finalidade o disciplinamento e o ordenamento da ocupação espacial pelas diversas atividades produtivas[11].

Enquanto isso, ou seja, até que se elaborasse o zoneamento ambiental, editou-se a Instrução Normativa 80, de 24 de setembro de 1991, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, que incorporou o antigo IBDF, regulamentando o aproveitamento sustentável das florestas na bacia amazônica.

Atualmente, o art. 15 do Código Florestal está regulamentado pelo Decreto 1.282, de 19 de outubro de 1994[12], que incorporou os avanços da citada Instrução Normativa 80/91.

O art. 1º do Decreto 1.282/94 dispõe sobre a realização de planos de manejo para a exploração florestal na Bacia Amazônica. É de se destacar também que o art. 7º permite a exploração, mediante corte raso, da floresta e das demais formas de vegetação arbórea da Bacia Amazônica, em áreas selecionadas pelo zoneamento ecológico-econômico para uso alternativo do solo.

E, segundo o art. 8º, caput e § 2º, do referido Decreto, a exploração a corte raso obriga o proprietário a manter uma reserva legal de, no mínimo, 50% da área de sua propriedade, podendo o percentual ser aumentado através do zoneamento ecológico-econômico. Neste sentido, também dispõe a Portaria Ibama 48/95, que revogou a antiga Instrução Normativa 80/91[13].

De tais dispositivos depreende-se que, para o adequado manejo da Floresta Amazônica[14], pressupunha-se a realização de um zoneamento econômico-ecológico, no qual se definiriam as áreas passíveis dessa forma de utilização.

Infelizmente, transcorrida uma década, até hoje o zoneamento ecológico-econômico não foi concluído, dando ensejo a novas ações setoriais que endurecem a proibição de intervenção na Floresta Amazônica, o que, a bem ver, está longe da realidade prática e das necessidades socioambientais do país. Como se sabe, essa proibição é muitas vezes inócua e ludibriada, porque “outros interesses mais altos se alevantam”...

Entre as medidas de maior destaque, pela sua repercussão nacional e internacional, vale mencionar que a Medida Provisória 1.511, de 25 de julho de 1996, atual 2.166, de 24 de agosto de 2001, dando nova redação ao art. 16 do Código Florestal, aumentou a área de reserva legal de 50% para 80%.

Nesse passo, o Decreto 2.119, de 13 de janeiro de 1997, cuidou do Programa-Piloto para a proteção das florestas tropicais, que apóia a implementação do zoneamento com recursos financeiros obtidos no exterior[15]; e, através do Decreto 3.420, de 20 de abril de 2000, foi criado o Programa Nacional de Florestas – PNF. Com base nesses instrumentos todos, inúmeros atos normativos foram editados sobre a exploração florestal na Amazônia[16].

Ademais, a criação de Unidades de Conservação, com fundamento na Lei 9.985, de 2000[17], tem sido a solução adotada usualmente pelo Poder Público, para fins de proteção e conservação de porções mais significativas e representativas dos ecossistemas que integram o macroecossistema ou bioma amazônico.

Contudo, na prática, essa política de ações descasadas de um planejamento prévio e interdisciplinar, embasado num zoneamento que seja estruturado com a participação de todos os setores diretamente concernidos (indígena; populações tradicionais; organizações voltadas à proteção da natureza; setores produtivos, como a agricultura, a pecuária e a indústria; forças armadas; igrejas etc.), não se tem revelado tão eficaz quanto desejado, devido às dificuldades de regulamentação e gestão desses espaços especialmente protegidos.

Oportuno frisar que o zoneamento, pelo qual se objetiva dar consecução aos fins da Política Nacional do Meio Ambiente, ou seja, promover implicitamente o desenvolvimento sustentável, deve ser o resultado de um processo político-administrativo, sim, porém, baseado em conhecimentos técnicos e científicos, para fundamentar a adoção de diretrizes e normas legais, visando a disciplinar o uso dos recursos naturais e o planejamento territorial.

É pena que o Decreto 4.297, de 10 de julho de 2002, ao regulamentar o zoneamento ambiental previsto no art. 9º, II, da Lei 6.9381/81, tenha deixado escapar a oportunidade de propor uma forma de gestão integrada. Com efeito, essa norma, bastante amadorística, carece de um aperfeiçoamento, já que sequer especificou as áreas governamentais envolvidas e seus executores, as interfaces e conexões.

Por outro lado, e ao arrepio das competências constitucionais dos entes federativos, burocratizou em excesso o processo de criação, entregando (ou, talvez, enterrando) sua aprovação à Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico no território nacional, em conformidade com o Decreto 28, de dezembro de 2001, que revogou o Decreto 99.540/90[18].

Este relato é suficiente ao menos para evidenciar algumas das razões porque o Brasil demora a ocupar ordenadamente o grande espaço amazônico: a evidente falta de uma política de genuína integração, e não somente uma medida voltada ora para a agricultura ora para o cuidado florestal, ora para as reservas indígenas, e assim por diante.

É preciso fundamentar o árduo trabalho de executar um zoneamento ambiental, já consagrado na nossa burocrática e esparsa legislação. Para isso, propõe-se definir muito bem o conceito norteador para sua formulação.

De fato, tem passado despercebido o conceito de Floresta Amazônica como patrimônio nacional. É preciso diferenciá-la do espaço geopolítico-administrativo denominado Amazônia Legal, que deve ser apenas uma das referências nacionais (e até mesmo internacionais), assim como é a divisão do território em unidades federativas e regiões[19], para efeito de integração e sistematização institucional. Afinal aquele magnífico bioma é a alma da Amazônia e da Amazônia Legal.

Não obstante a origem e os fins da designação – Amazônia Legal – e as implicações que isto acarreta, presentemente o termo vem sendo empregado para além de seu alcance específico, razão pela qual importa fixar com precisão o seu campo. Desta feita, vejamos.

Em 1953, por meio da Lei 1.806, de 6 de janeiro, foram incorporados à região denominada de Amazônia Brasileira o Estado do Maranhão (oeste do meridiano 44º), o Estado de Goiás (norte do paralelo 13º de latitude Sul, atualmente Estado de Tocantins) e o Estado do Mato Grosso (norte do paralelo 16º latitude Sul).

Assim, a partir dessa norma, a Amazônia Brasileira estendeu-se e passou a ser denominada de Amazônia Legal, fruto de um conceito político – administrativo e estratégico –, dada a necessidade do Governo de planejar e promover a ocupação e o desenvolvimento econômico daquela vasta região.

Em 1966, por intermédio da Lei 5.173, de 27 de outubro, o conceito de Amazônia Legal é redefinido, ainda para fins de planejamento[20].

Em 1977, nos termos do artigo 45 da Lei Complementar 31, de 11 de outubro, a Amazônia Legal, ainda como conceito geopolítico, teve seus limites estendidos para abranger todo o território do Estado do Mato Grosso[21].

Com a Constituição Federal de 05 de outubro de 1.988, é criado o Estado do Tocantins, e os territórios federais de Roraima e do Amapá são transformados em Estados federados[22].

À evidência, essa delimitação administrativa trouxe importantes conseqüências fiscais e econômicas para a região já conhecida como Amazônia Legal. Os aspectos geográficos e ambientais vieram a reboque, apenas.

Não obstante, em 2001, transportando o conceito geopolítico de Amazônia Legal para o Código Florestal, a Medida Provisória 2.166 firmou sua abrangência sobre os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e as regiões situadas ao norte do paralelo 13º S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44º W, do Estado do Maranhão[23].

Assim firmado o conceito geopolítico de Amazônia Legal, insista-se em que ele não se confunde com o de Floresta Amazônica brasileira, patrimônio nacional instituído e protegido pelo art. 225, § 4º, da Constituição Federal.

Ora, considerando que a Floresta Amazônica brasileira é patrimônio nacional, cabe distingui-la, enquanto bioma que é, do conceito geopolítico-administrativo de Amazônia Legal, já que o zoneamento ambiental, bem como as normas ambientais, devem ater-se às características naturais (abióticos, bióticos e, até certo ponto, humanas) do ambiente e não à sua delimitação política-administrativa.

O macroecossistema amazônico constitui um domínio de 3,5 milhões de quilômetros quadrados, correspondente a 60% de todo o universo da Amazônia. Os países vizinhos comportam os restantes 40% demarcados por longas fronteiras. Parece ser, hoje em dia, o macroecossistema de maior ressonância nas controvérsias internacionais, um assunto necessariamente polêmico. Bastam as suas dimensões para impressionar milhões de pessoas e povoar a imaginação de lendas, na proporção inversa do conhecimento científico da sua natureza real.

Em termos de fertilidade para uma possível agricultura (uso alternativo do solo), a Amazônia parece viver uma contradição. A excessiva drenagem restringe a produtividade do solo pelo carreamento contínuo de húmus e lixiviação de nutrientes. Em compensação, grande quantidade de nutrientes se encontra nas copas e troncos das árvores.

Por aí se poderia concluir que a floresta não admite concorrentes. Mas para a floresta mesma, a ciclagem de nutrientes é rápida, devido à interação das raízes com animais, fungos, bactérias e biomassa morta.

Entretanto, o grande ecossistema tem outros mecanismos de defesa que o preservam intacto em sua maior parte, apesar do avanço de fronteiras agrícolas, das queimadas e desmatamentos: sua extensão e sua malha hídrica dificultam o acesso e encarecem enormemente as obras de engenharia. Não obstante, o desmatamento vem-se processando em ritmo acelerado, acobertado por ações e omissões criminosas, a fim de abrir espaço para culturas, entre elas a da soja, como o prolongamento do Cerrado. E, muitas vezes, pela generalização ou polarização da questão ambiental, os inocentes e empreendedores sérios são penalizados por esses fatos...

Outra questão peculiar da Amazônia são os povos da floresta, cujas reservas e cultura é preciso respeitar. No entanto, esta situação tem causado inúmeros incidentes: se antes eram seringueiros, hoje são garimpeiros, mineradoras e madeireiros (e até índios!...), resultando difícil manter os limites, as características e os objetivos das reservas indígenas.

Mais do que a água, é a vegetação que parece constituir a fisionomia estereotipada da Amazônia, talvez porque o horizonte visual termina logo na floresta. Todavia, a vegetação não é tão uniforme como se pensa. Com efeito, cerca de 20% da Amazônia Legal são savanas naturais, vegetação aberta há milhares de anos, cobrindo rochas, platôs e formações arenosas.

Há a floresta de terra firme, densa e alta, vasta, muito úmida. Nas margens dos rios está a floresta inundável. Já no Estado do Acre aparecem florestas de bambu ocupando amplamente clareiras e restringindo o povoamento vegetal. Não podem ser esquecidas as florestas abertas com cipó.

Por fim, vem a floresta de estuário do rio Amazonas, inundada diariamente pelo refluxo da água doce sob a ação da maré. Com suas palmeiras de açaí e outras variedades, ela tem alimentado em longos séculos a população ribeirinha. Assim, por suas características, a floresta de estuário é a mais bem manejada da Amazônia.

Em razão dessas peculiaridades, bem como da biodiversidade e do patrimônio genético ali existente, a Constituição Federal de 1988 elegeu a Floresta Amazônica, com alguns outros biomas, como patrimônio nacional.

Assim, a tutela constitucional opôs-se à proteção fragmentada desse bioma, devendo a problemática ambiental ser cuidada sempre numa perspectiva da região como um todo, que leve em conta sua realidade e fragilidades. Necessária, portanto, a edificação de uma política de desenvolvimento, embasada nos valores sociais, econômicos e ecológicos expressos na Constituição[24]; deve-se afastar qualquer tentativa de segregação, através da continuidade de ações setoriais e isoladas.

É este um exemplo de como o enfoque sistêmico impõe-se no cuidado do meio, uma vez que se trata de uma exigência da teia da vida e da própria estrutura do ecossistema. Neste caso, é a fundamentação científica que embasa o legislador, ainda que de forma por demais simplificada.

Dessa feita, a utilização desse bioma, principalmente porque qualificado como patrimônio nacional, far-se-ia na forma da lei e dentro de condições que assegurem a preservação dos seus atributos biológicos característicos essenciais e, ao mesmo tempo, a sustentabilidade dos recursos naturais.

Evidentemente, a expressão patrimônio nacional, a que se refere o dispositivo, não tem o sentido de propriedade da União, mas de riqueza que, neste país, herdamos com a obrigação de preservar e de transmitir às gerações futuras, sem perda, é claro, de seu adequado aproveitamento[25].

Enfim, é imperioso reconhecer que o sentido da palavra lei, utilizada no § 4º do art. 225, por envolver o balizamento de condutas humanas, faz-se com a norma obrigatória, abstrata e de caráter genérico, editada pelo Poder Legislativo.

Urge, portanto, voltar o legislador ordinário sua atenção para tão importante questão prática – utilização sustentada da Floresta Amazônica –, afastando a insegurança e incerteza reinantes na matéria, decorrentes dos inúmeros projetos e ações governamentais implementados de forma setorial ou isolada, ou simplesmente desmoralizados.

Destarte, sobressai o instrumento do zoneamento ambiental como base e suporte para implementação de ações convergentes, dentro de políticas públicas próprias para o aproveitamento sustentado do espaço amazônico, ainda a serem satisfatoriamente definidas.

E esse trabalho deve ter por base o "bioma amazônico", e não o conceito de "Amazônia Legal", pois este não tem relação direta com a realidade das fronteiras naturais que distinguem o ecossistema amazônico daqueles outros circundantes, chamados ecossistemas de transição (sistemas pré-amazônicos).

É preciso conhecer e delimitar muito bem o espaço amazônico em função do seu ordenamento natural, para daí pensar e regulamentar a sua ocupação para o desenvolvimento de atividades econômicas.

Contudo, não é o que acontece. Na prática, as ações setoriais do governo, sobretudo aquelas referentes à aplicação do Código Florestal, têm-se voltado contra essa premissa constitucional. É uma autêntica petitio principii, quer dizer, a negação prática do princípio que teoricamente se pretende defender.

Exemplo disso, tem prevalecido a aplicação da Reserva Florestal Legal (de 80%) em qualquer propriedade rural situada na Amazônia Legal, não obstante o art. 16, I, do Código Florestal, na redação dada pela Medida Provisória 2.166/01, referir-se somente às situadas “em área de floresta”.

Isso revela a falta de uma base conceitual, consistente e de dados para compreensão, conhecimento e controle da ocupação territorial, ou seja, de um adequado zoneamento ambiental. Aliás, o próprio art. 16, § 5º, do Código Florestal, exige a implementação do zoneamento como forma de adequar o percentual da reserva legal à realidade dos biomas que se pretende proteger.

Anote-se que aplicar a reserva legal em 80% de qualquer propriedade rural situada na Amazônia Legal, desprezando-se a situação fática, leva a uma situação contrária ao escopo da lei, ou seja, avessa à preservação do bioma amazônico, o qual, claramente, a Constituição quer proteger. Por óbvio, pode ser contraproducente.

Essa norma foi editada no momento em que eram divulgados preocupantes dados sobre o desmatamento na Amazônia. De acordo com o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE, a taxa média anual de deflorestamento estava crescendo em relação aos anos anteriores[26].

Em vista disso, e anunciada como ação para conter o desmatamento na Amazônia, a referida Medida Provisória aumentou de 50% para 80% a área de reserva legal em propriedade rural em região de florestas na Amazônia Legal. Além disso, proibiu a expansão da conversão de áreas arbóreas em agrícolas nas propriedades rurais que possuíssem áreas já desmatadas, abandonadas ou subutilizadas. Também, a utilização das áreas com cobertura florestal nativa, na região Norte e parte norte da região Centro-Oeste, passou a ser permitida somente na forma de manejo sustentável.

Como se vê, aparentemente, a finalidade da Medida Provisória 2.166/01 foi induzir a otimização do uso adequado das áreas já desflorestadas e reduzir o incremento da conversão de áreas florestais primitivas em áreas agrícolas, principalmente na Amazônia Legal. Não obstante fosse essa a principal preocupação do Governo Brasileiro, acabou-se por restringir todos e quaisquer usos alternativos do solo.

Em suma, fixou-se elevado percentual de reserva florestal legal para as propriedades rurais situadas na Amazônia Legal, o que vem sendo aplicado pelos órgãos ambientais sem se levar em conta a realidade dos estoques de áreas representativas dos ecossistemas nativos e as ocupações regulares incentivadas, num passado não muito distante, pelo próprio Governo Federal.

Se de um lado a imposição de um percentual de 80% para a reserva legal implica na imobilização de áreas regularmente desmatadas, de outro implica na inviabilidade do uso econômico dessas áreas. Ora, isso resulta na conseqüente imobilização improdutiva de imenso território, já ocupado por incentivo governamental.

Em tal linha de raciocínio, a manutenção dessa regra pode implicar no aumento da área do "Arco do Desmatamento". Pois, ao impedir-se o uso produtivo de áreas já historicamente alteradas, que posteriormente vieram a ser classificadas como reserva legal, pode-se estar aumentando a pressão antrópica e induzindo contraditoriamente a intervenção nas áreas com cobertura florestal nativa, já que a obtenção de autorizações de desmatamento para a expansão das fronteiras agrícolas tem amparo legal em área correspondente a 20% das propriedades rurais.

Isto é, equivale a permitir na prática o desmatamento de 20% do bioma amazônico – ou seja, cerca de 1.000.000 km² –, enquanto que se proíbe a utilização de mais do que 20% da área ocupada, onde no passado a cobertura vegetal foi historicamente desbravada por iniciativas de políticas governamentais.

E, muitas vezes, se persegue o ocupante munido de justo título pela degradação ocorrida no passado, impondo-lhe a obrigação de constituir a reserva legal em 80%.

Ora, não se pode pressupor a aplicação de uma legislação para se voltar ao tempo, sem se preocupar com a população que naturalmente lá se multiplicou e que hoje precisa de emprego, moradia, alimentação, lazer etc. Com os devidos modos e proporções, o que se vê, na prática, é uma versão curiosa da fábula do lobo e do cordeiro: matar o inocente de hoje por causa de uma culpa do predecessor no passado distante[27]. Isso só faz prolongar os conflitos da região amazônica.

A Constituição Federal de 1988 cuidou de disciplinar a utilização dos componentes da diversidade biológica segundo o bioma a que pertençam e sob o pressuposto de que são "patrimônio nacional" (art. 225, caput, e § 4º), isto é, pertencem a todo o povo brasileiro.

Reafirme-se que a adjetivação constante da norma constitucional, como sendo patrimônio nacional o bioma amazônico, de forma alguma transformou esse espaço em coisa pública, em patrimônio sob a titularidade da União, eis que tal hipótese implicaria em desapossamento de área descomunal em favor do ente federativo. Seria um absurdo estratosférico!

Implica a adjetivação, sim, em submeter esse espaço a regime uniforme de utilização, pois o bioma amazônico desconhece as divisões territoriais geopolíticas do país.

A adjetivação implica, igualmente, em reconhecer que a importância do bioma transcende a mesma divisão político-territorial, pois sua utilização far-se-á dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, a que todos têm direito. As fronteiras do meio ambiente (se é que existem...) desconhecem as fronteiras geopolíticas.

Como tais espaços não têm limites lineares na natureza, existem entre eles faixas de transição, mais ou menos amplas. Os biomas misturam-se em suas fronteiras naturais, normalmente há um gradiente à medida que se muda de um bioma a outro.

Entrementes, faz-se necessário envidar esforços para desenvolver ações de gestão sustentável para a região, fundamentada em estudos que consideram os diversos biomas.

Neste passo, a Lei que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza procura fixar conceitos e objetivos claros sobre o modo de se dar efetividade aos comandos constitucionais que ela visa a regulamentar – todavia, ela é insuficiente –, se o intuito é tratar e proteger de forma global o bioma amazônico.

Também, a Lei 8.171/92[28], já citada, e a Lei 9.433, de 8 de setembro de 1997[29], que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, fixam a bacia hidrográfica como unidade de gerenciamento ambiental, e elas deverão ser consideradas na elaboração do zoneamento.

E, para a reversão do que vem ocorrendo no denominado "Arco do Desmatamento", para transformá-lo num "Arco do Desenvolvimento Sustentável", mais não é preciso do que se dar efetividade à Constituição da República que, no artigo 43, assegura à União a faculdade de "articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais".

De fato, na medida em que define níveis de sustentabilidade e de vulnerabilidade que permitem prognósticos sobre comportamentos futuros em face das diversas alternativas do uso do território, o zoneamento não só integra o conhecimento técnico e científico, como também as distintas propostas dos agentes sociais que intervêm no território. É importância óbvia acionar estes fatores.

Assim, além de tudo quanto foi dito, o autêntico zoneamento ambiental é um instrumento de negociação e ajuste entre as diversas propostas de desenvolvimento para a região.

De fato, nos termos da Lei 6.938/81, a Política Nacional de Meio Ambiente "tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando a assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana ..." (art. 2º, caput).

Essa Política Nacional visa à "compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (art. 4º, I).

Para tanto foi eleito, primordialmente, o zoneamento ambiental como meio de preservar os processos ecológicos essenciais, na medida em que se destina a subsidiar processos de planejamento e de ordenamento do uso e da ocupação do território, bem como a utilização de recursos ambientais.

Desta forma, na medida em que a preservação dos processos ecológicos essenciais deve ser considerada como meio apto a (i) manter a integridade e a continuidade dos ecossistemas; e (ii) permitir que as pessoas possam (em última análise) levar vidas longas, saudáveis e plenas, o zoneamento ambiental serve à valoração dos bens juridicamente tutelados, informando ao órgão ambiental sobre a possibilidade, diante do confronto desses bens, do licenciamento de determinada atividade.

Trata-se de um meio de atuação preventiva, concebido para evitar as conseqüências danosas, sobre o meio ambiente, de um projeto de obras, de urbanização ou de qualquer atividade, que redunde em intervenção no meio natural.

Se a Natureza estruturou o planeta Terra com os seus inúmeros ecossistemas, atribuindo-lhes funções próprias e insubstituíveis; se as características e as influências mesológicas condicionam inevitavelmente a vida e as atividades humanas, é certo que o uso do espaço natural e do espaço social precisa integrar-se às leis e condições que distinguem e diferenciam esses espaços.

É o que o planeta Terra e a perpetuação da vida esperam do nosso empenho e de nossos esforços somados.

[1] Sobre a condição humana, vide Samuel Murgel Branco, em O castor e a motoserra. São Paulo: Millennium Editora, 2003, p. 15.

[2] Organizado por Thereza Christina Carvalho Santos e João Batista Drummond Câmara. Brasília: Edições IBAMA, 2002.

[3] GEO Brasil 2002..., ob. cit., p. 17 e 18.

[4] Sobre o assunto, vide: Direitos socioambientais, políticas públicas e desenvolvimento territorial. André Lima. O direito para o Brasil socioambeintal. Org. por André Lima. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002; p. 342.

[5] Art. 15 da Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965.

[6] Capítulo IX.

[7] Sobre o assunto, vide Carlos Eugênio Thibau. Produção sustentada em florestas: conceitos e tecnologias, bioamassa energética, pesquisas e constatações. Belo Horizonte: o autor, 2000; p. 437/448. Também, Juraci Perez Magalhães, in Comentários ao Código Florestal: doutrina e jurisprudência. 2ª ed. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira. 2001, p.151 a 157.

[8] Os arts. 49 a 52 da Instrução Normativa 001/80 dispunham sobre a exploração florestal na Amazônia, mediante plano de manejo, permitindo o corte de caráter seletivo e restrito aos exemplares adultos. Também, proibiu-se o corte da castanheira.

[9] Cf. Art. 9º, II.

[10] Dentre elas destaca-se o seguinte: “Recursos naturais e meio ambiente: realizar levantamento de recursos vegetais, faunísticos, edáficos, hídricos, minerais e climáticos, zoneamento de usos dos solos, delimitação e implementação de áreas de preservação permanente e de reservas indígenas, estudos e pesquisas de ecossistemas e ecologia, de relações solo-água-planta, e de problemas decorrentes das queimadas” (C.f., Juraci Perez de Magalhães, ob. cit., p. 156).

[11] Cf. art. 19, III, da Lei 8.171/91.

[12] Alterado pelo Decreto 2.788, de 28 de setembro de 1998.

[13] Cf. arts. 11 e 50.

[14] Ou seja, para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema – definição de plano de manejo, nos termos do art. 1º, § 2º, do Decreto 1.282/94.

[15] Cf. art. 2º, parágrafo único.

[16] Por exemplo, citem-se as Instruções Normativas 002 e 003, ambas de 10 de maio de 2001, que tratam da conversão do uso de solo em propriedades rurais na Amazônia Legal; e a Portaria 94, de 04 de março de 2002, que institui o Licenciamento Ambiental único em propriedades rurais na Amazônia Legal, todos atos normativos do Ministério do Meio Ambiente.

[17] Essa Lei regulamenta o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, instituindo o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC.

[18] Cf. art. 18 do Decreto 4.297, de 10 de julho de 2002. A referida Comissão tem as funções de planejar, coordenar, acompanhar e avaliar a execução dos trabalhos de zoneamento ecológico econômico no território nacional. Cabe-lhe, por igual, articular-se com os Estados, apoiando-os na execução dos seus respectivos trabalhos de zoneamento ecológico-econômico, compatibilizando seus trabalhos com aqueles executados pelo Governo Federal. Note-se, no entanto, que as atribuições citadas não contemplam a competência para aprovar os trabalhos do ZEE, como mencionado no Decreto 4.297/02. Essa disposição do art. 18 merece maior análise, visto que o zoneamento tem estreita implicação, dentre outros aspectos, com a regulamentação do uso e ocupação do solo, matéria essa de competência ordinária dos Municípios.

[19] Neste sentido, vale referir-se também à Amazônia Continental (Brasil, Bolívia, Peru, Equador, Colômbia, Venezuela, República da Guiana, Suriname e Guiana Francesa), e às Amazônias Ocidental (Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima) e Oriental (Pará, Maranhão, Amapá, Tocantins e Mato Grosso), consoante Decretos-lei 291, de 28 de fevereiro de 1967, e 356, de 15 de agosto de 1968.

[20] Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966

(...)

“Art. 2º - A Amazônia, para os efeitos desta lei, abrange a região compreendida pelos Estados do Acre, Pará e Amazonas, pelos Territórios Federais do Amapá, Roraima e Rondônia, e ainda pelas áreas do Estado de Mato Grosso a norte do paralelo de 16º, do Estado de Goiás a norte do paralelo de 13º e do Estado do Maranhão a oeste do meridiano de 44º.

(...)

Art . 4º O Plano será desenvolvido com apoio na seguinte orientação básica:

a) realização de programas de pesquisas e levantamento do potencial econômico da Região, como base para a ação planejada a longo prazo;

b) definição dos espaços econômicos suscetíveis de desenvolvimento planejado, com a fixação de pólos de crescimento capazes de induzir o desenvolvimento de áreas vizinhas;

c) concentração de recursos em áreas selecionadas em função de seu potencial e populações existentes;

d) formação de grupos populacionais estáveis, tendente a um processo de auto-sustentação;

e) adoção de política imigratória para a Região, com aproveitamento de excedentes populacionais internos e contingentes selecionados externos;

f) fixação de populações regionais, especialmente no que concerne às zonas de fronteiras;

g) ordenamento da exploração das diversas espécies e essências nobres nativas da região, inclusive através da silvicultura e aumento da produtividade da economia extrativista sempre que esta não possa ser substituída por atividade mais rentável;

h) incentivo e amparo à agricultura, à pecuária e à piscicultura como base de sustentação das populações regionais;

i) ampliação das oportunidades de formação e treinamento de mão-de-obra e pessoal especializado necessária às exigências de desenvolvimento da região;

j) aplicação conjunta de recursos federais constantes de programas de administração centralizada e descentralizada, ao lado de contribuições do setor privado e de fontes externas;

l) adoção de intensiva política de estímulos fiscais, creditícios e outros, com o objetivo de:...”.

[21] Lei Complementar nº 31, de 11 de outubro de 1977

(...)

Art. 1º - É criado o Estado de Mato Grosso do Sul pelo desmembramento de área do Estado de Mato Grosso.

(...)

Art. 45 - A Amazônia, a que se refere o art. 2º da Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966, compreenderá também toda a área do Estado de Mato Grosso”.

[22] Disposições Transitórias, art. 13 e 14.

[23] Medida Provisória nº 2.166-66, de 26 de julho de 2001

(...)

Art. 1^o...

§ 2^o. Para os efeitos deste Código, entende-se por:

(...)

VI – Amazônia Legal: os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e as regiões situadas ao norte do paralelo 13º S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44º W, do Estado do Maranhão” (NR)”.

[24] A ordem jurídica brasileira, a partir da Constituição Federal de 1988, consagra de modo inequívoco o princípio do desenvolvimento sustentável. Para a integração do desenvolvimento socioeconômico e da conservação da natureza, a Constituição relaciona, em seus arts. 3º, 5^o, II e IV, 170 e 225, a exigência de ordem econômica para assegurar existência digna e o bem de todos com o respeito à capacidade de sustentação, defesa e proteção do meio ambiente e da sadia qualidade de vida. O desenvolvimento sustentável, consagrado no art. 225 da Constituição e nos princípios inscritos no caput do art. 170 (valorização do trabalho humano e livre iniciativa) e nos incisos III (função social da propriedade), VI (defesa do meio ambiente) e VII (busca do pleno emprego), enseja claramente a necessidade de se procurar um equilíbrio ou harmonia entre os fatores sociais, ambientais e econômicos, ao exigir-lhes proporção adequada e racional, sempre em busca da qualidade de vida.

[25] Esse, aliás, o correto magistério de Miguel Reale: "a palavra patrimônio, constante do § 4º do art. 225 da Constituição, foi empregada em sentido amplo, e não estritamente jurídico ... É nesse sentido amplo que a própria Constituição emprega a palavra patrimônio nos arts. 24, VII, e 216, da mesma forma como foi proclamado, pela UNESCO, que Ouro Preto e Olinda são patrimônios da humanidade" (Temas de Direito Positivo, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1992, pp. 215 e segs.; Questões de Direito Público, São Paulo, Saraiva, 1997, p. 167). Pronunciando-se sobre a matéria, o Supremo Tribunal Federal, em acórdão relatado pelo Ministro Celso de Mello, deixou assentado que “O preceito consubstanciado no art. 225, § 4º, da Carta da República, além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica Brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental” (A íntegra da v. decisão se encontra na Revista dos Tribunais, v. 723, pp. 146-156).

[26] Maurício Mercadante, A Medida Provisória 1.736 e a Legislação Florestal. A edificante história de um tiro que saiu pela culatra. Anais do 3º Congresso Internacional de Direito Ambiental, 30 de maio a 02 de junho de 1999: a proteção jurídica das florestas tropicais. Organização por Antonio Hermann de Vasconcelos e Benjamin. São Paulo: IMESP, 1999; vol. II, p. 237/245.

[27] Na fábula de Esopo, que tem versão latina em Fedro e francesa em La Fontaine, o lobo acusou o cordeiro de sujar a água que ele bebia. O cordeiro provou que não podia sujar a água, porque estava a jusante do lobo; a água que bebia, sim, é que podia estar suja pelo lobo. Mas o lobo invocou outro argumento: “No passado, o seu pai sujou a minha água”. E devorou o cordeiro.

[28] Art. 20.

[29] Art. 3º.

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